この年六月九日、新都の政治始めとして、造営の計画が練られた。上卿には徳大寺の左大将実定卿、土御門宰相中将通親卿、奉行弁には、前左少弁行隆が任ぜられ、役人多数引き連れて土地の検分を行ない、和田の松原の西の野を九条まで区割りしたところ、一条から五条までは土地があったが、それ以上の場所がない。この「報告を受けた政府では、それなら播磨の印南野か、この摂津の昆陽野かなどと公卿会議の席上でも討論されたが、実行に移されるとｊも見えなかった。新都建設は進まず、人心は浮雲のごとく、すでに住んでいた民はその土地を失い、新たに移って来た者は家の建築に苦しみ、何れも皆心落着かずに茫然となる始末である。夢のごとき有様と言えようか。ここに土御門となった宰相中将通親は、再三にわたって開かれた会議で強く発言した。
「異国の例では三条の大路を開き、十二の洞門を立つと書物にある。土地検分では五条あるという、五条の都に内裏が建てられぬ道理はない、まず里内裏をつくるべきだ」
これが会議に決定となった。清盛は五条の大納言国綱に周防国を与え、内裏の建設を命じた。
この国綱は当代屈指の富豪であったから、内裏建設はもとより困難ではなかったが、使役される人民の苦しみは尋常一様ではなかあった。かかる乱世に国を還し内裏を造営するなど、時宜に適せぬことである。その昔、民の炊煙の乏しきを憂えられて、内裏には茅をふき、貢物を免除されるなど、上代の聖君は民を恵み、国を富ますことに心を払われたのであるが、それに比べて今のやり方は、などと人々は話し合ったのである。
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